102 Aperçu des examens spéciaux

nov.-2018

Introduction

Objet

La présente section traite des notions clés et des principes de base des examens spéciaux ainsi que des exigences législatives applicables à l’exécution des examens spéciaux. Elle décrit également les caractéristiques d’un examen spécial, ainsi que la méthode globale adoptée par le Bureau du vérificateur général (BVG) pour réaliser ce genre d’examen.

Qu’est-ce qu’un examen spécial?

L’examen spécial est l’audit d’une société d’État. Le paragraphe 138(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques précise qu’un examen spécial permet de formuler une conclusion indépendante, à savoir s’il existe une assurance raisonnable que la société d’État a mis en place des moyens et des méthodes lui permettant d’atteindre l’objectif de contrôle législatif, aux termes de l’article 131 de la Loi, selon lequel elle doit garantir que :

• ses actifs sont protégés et contrôlés;
• ses ressources sont gérées de manière économique et efficiente;
• ses activités sont menées efficacement.

L’examen spécial a donc comme objectif de déterminer si les moyens et méthodes de la société d’État que nous avons sélectionnés aux fins de l’examen ont été appliqués de manière à lui fournir l'assurance raisonnable que ses actifs étaient protégés et contrôlés, que ses ressources étaient gérées avec efficience et économie, et que ses activités étaient menées avec efficacité.

Pourquoi faut-il réaliser un examen spécial?

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, chaque société d’État est tenue de se soumettre à un examen spécial au moins une fois tous les dix ans pour déterminer si les objectifs de contrôle législatif énoncés dans la Loi ont été atteints. Dans la plupart des cas, le vérificateur général du Canada est chargé d’effectuer ces examens spéciaux.

Caractéristiques des sociétés d’État

Les sociétés d’État sont des entités juridiques distinctes dont le nom, le mandat, les pouvoirs et les objectifs sont énoncés soit dans la loi constitutive de la société mère, soit dans les actes constitutifs en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions.

Les sociétés d’État jouissent d’une plus grande autonomie que la plupart des autres entités du gouvernement, en partie parce qu’elles ont des objectifs commerciaux en plus d’avoir des objectifs d’intérêt public. Elles représentent une bonne part de l’activité gouvernementale et œuvrent dans de nombreux secteurs de l’économie canadienne, y compris les transports, l’énergie, l’agriculture et les pêches, les services financiers, la culture et les services publics.

Au 31 décembre 2014, on comptait 44 sociétés d’État mères et une filiale qui devait rendre des comptes en tant que société d’État mère. Ces sociétés d’État employaient plus de 84 000 personnes.

Les sociétés d’État financent leurs activités de différentes façons. Certaines sociétés doivent, en vertu de leur loi habilitante, être financièrement autonomes. D’autres sont financées surtout par des crédits parlementaires ou reçoivent un financement, mais elles génèrent également des revenus. Au cours de l’exercice 2013-2014, 27 sociétés d’État ont reçu plus de 6 milliards de dollars en crédits parlementaires. De nouvelles sociétés d’État sont créées périodiquement.

Chaque société d’État a un conseil d’administration ou un organisme de gouvernance similaire qui surveille la gestion de la société et tient la direction responsable du rendement de l’organisme. Les conseils d’administration des sociétés d’État rendent compte au Parlement des activités de la société par l’entremise du ministre de tutelle.

Les examens spéciaux sont des mécanismes de responsabilisation essentiels des sociétés d’État

La partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) fournit le cadre de contrôle et de responsabilisation des sociétés d’État et de leurs filiales. L’objectif est de parvenir à un équilibre entre la nécessité d’un contrôle adéquat par le gouvernement et l’obligation de rendre compte au Parlement d’une part, et la nécessité de fournir une marge de manœuvre et d’indépendance adéquate aux sociétés, d’autre part. Les sociétés d’État sont énumérées aux parties I et II de l’annexe III de la LGFP.

La LGFP établit les exigences pour les examens spéciaux ainsi que les rôles et les responsabilités des principaux intervenants. Aux termes du paragraphe 134(2) de la LGFP, le vérificateur général est nommé auditeur ou coauditeur (appelé vérificateur ou covérificateur dans la Loi) avec un cabinet d’audit du secteur privé. Il a toutefois le droit de refuser le mandat. Aux termes des paragraphes 142(1) et (2) de la Loi, c’est l’auditeur d’une société d’État qui est chargé de l’examen spécial de cette société, sauf si le gouverneur en conseil nomme un autre examinateur.

Calendrier d’exécution d’un examen spécial

Aux termes du paragraphe 138(2) de la LGFP, un examen spécial doit être mené au moins une fois tous les dix ans. Ils peuvent toutefois être menés plus fréquemment si le gouverneur en conseil (le Cabinet agissant à titre juridique), le ministre de tutelle, le conseil d’administration de la société ou encore le vérificateur général du Canada en font la demande.

Plan

En vertu du paragraphe 138(3) de la LGFP, l’équipe d’audit doit étudier les moyens et les méthodes de la société d’État visée et établir un plan d’examen avant de procéder à un examen spécial. Le plan d’examen est présenté au comité d’audit de la société d’État (ou au conseil d’administration de celle-ci). Ce plan confirme les termes et conditions propres à la mission, notamment les critères qui seront appliqués aux moyens et méthodes sélectionnés aux fins de l’examen. L’entité auditée reconnaît par écrit que les critères sont valables pour l’audit.

S’il y a un désaccord entre l’équipe d’audit et le comité d’audit (ou le conseil d’administration) en ce qui concerne le plan d’examen, le paragraphe 138(4) stipule que ce désaccord peut être tranché :

a) dans le cas d’une société d’État mère, par le ministre de tutelle;
b) dans le cas d’une filiale à cent pour cent, par la société d’État mère qui la détient.

Utilisation des travaux d’audit interne

Aux termes du paragraphe 138(5) de la LGFP, l’équipe d’audit doit se fier aux résultats des travaux d’audit effectués par le groupe d’audit interne de la société, dans la mesure où il les juge utilisables.

Rapport

L’article 139 de la LGFP exige que l’équipe d’audit présente au conseil d’administration un rapport d’examen spécial qui comporte :

• un énoncé indiquant si, selon l’examinateur, compte tenu des critères établis dans le plan d’examen, il peut être garanti que, dans la mesure du possible, les moyens et les méthodes étudiés n’ont pas de défauts graves;
• un énoncé indiquant dans quelle mesure l’équipe d’audit s’est fiée aux résultats d’un audit interne.

Rôles et responsabilités

Conseil d’administration

La LGFP précise que le conseil d’administration est responsable de la gestion de la société et qu’il est le destinataire du rapport d’examen spécial. De plus, le conseil d’administration est chargé de remettre le rapport d’examen spécial au ministre de tutelle et au président du Conseil du Trésor, et de le mettre à la disposition du public. L’article 139 de la LGFP exige que le conseil d’administration d’une société remette le rapport d’examen spécial au ministre de tutelle et au président du Conseil du Trésor dans les 30 jours suivant sa réception, et qu’il le mette à la disposition du public dans les 60 jours suivant sa réception.

Comité d’audit

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) stipule que chaque société d’État dont le conseil d’administration se compose d’au moins quatre membres doit constituer un comité d’audit qui est chargé d’un certain nombre de fonctions. Plus précisément, le comité d’audit doit réexaminer le plan et le rapport d’examen spécial et conseiller le conseil d’administration à cet égard.

Ministre

Le ministre de tutelle agit pour le compte de l’État, qui est l’actionnaire. Le ministre sert d’intermédiaire entre la société d’État, d’une part, et le Parlement, le gouverneur en conseil et le Conseil du Trésor, d’autre part. Les ministres de tutelle sont chargés d’exiger des comptes des sociétés d’État. Le ministre reçoit un exemplaire du rapport d’examen spécial que lui remet le conseil d’administration de la société d’État.

Parlement

Le Parlement autorise la création, l’acquisition, la vente ou la dissolution de toute société d’État mère. Comme dans ses autres secteurs d’activités, le Parlement est chargé d’examiner et d’autoriser les dépenses de fonds publics, et d’exiger des comptes du gouvernement qui est responsable d’atteindre les objectifs des politiques d’intérêt public.

Responsabilités des équipes d’audit à l’égard de l’examen spécial

Rapport d’examen spécial

Les équipes d’audit présentent au conseil d’administration de la société examinée un rapport contenant leurs constatations. Le rapport renferme une déclaration, à savoir si, de l’avis de l’équipe d’audit, il y a une assurance raisonnable que les moyens et méthodes de la société qu’elle a examinés ne comportent aucun défaut grave.

Communication avec le ministre

Aux termes de l’article 140 de la LGFP, l’équipe d’audit peut choisir de soumettre certaines questions directement à l’attention du Ministre. En règle générale, l’équipe d’audit informera le Ministre de toute question contenue dans notre rapport qui pourrait nuire de façon importante à la capacité de la société de remplir son mandat ou de s’acquitter de ses responsabilités, et qui, pour être entièrement réglée, nécessiterait l’intervention du Ministre, avec l’exercice de son autorité et de ses pouvoirs.

Indépendance

La LGFP et les règles de déontologie des organismes comptables professionnels des provinces stipulent que l’équipe d’audit doit être indépendante des sociétés d’État, de leurs filiales ainsi que des administrateurs et des dirigeants de la société et de ses filiales lorsqu’elle exécute une mission de certification, y compris un examen spécial.

Limites

L’article 145 de la LGFP explique que le signataire du rapport n’a pas l’autorisation de formuler une opinion sur le bien-fondé des questions de nature politique, notamment sur celui :

• des buts de la société ou des restrictions quant aux activités qu’elle peut exercer, tels qu’ils figurent dans son acte constitutif;
• des objectifs de la société;
• des décisions touchant les activités ou les orientations de la société prises par celle-ci ou le gouvernement du Canada.

Le signataire du rapport doit plutôt exprimer son opinion quant à la mise en œuvre économique, efficiente et efficace des politiques, en tenant bien compte du contrôle et de la protection des actifs. Cette pratique limite le genre de conclusion et d’énoncé d’opinion qui peut être formulé, mais ne devrait pas limiter les secteurs à examiner. Par exemple, l’équipe d’audit peut se pencher sur la façon dont les décisions stratégiques sont prises et sur le caractère adéquat des renseignements utilisés, mais sans faire de commentaires sur le bien-fondé de ces décisions. Cependant, rien n’empêche l’équipe d’indiquer si ces décisions stratégiques ont entraîné l’exécution d’opérations qui laissent à désirer au chapitre de l’efficience, de l’économie et de l’efficacité.

Caractéristiques des examens spéciaux effectués par le BVG

Énoncé d’opinion découlant de l’examen spécial

Un des éléments clés de la conclusion d’un rapport d’examen spécial est un énoncé qui exprime une opinion, à savoir si, compte tenu des critères établis, il y avait, pendant la période visée par l’examen, une assurance raisonnable que les moyens et les méthodes de la société d’État qui ont été sélectionnés aux fins de l’examen ne comportaient aucun défaut grave.

Risque inhérent d’un examen spécial

L’examen spécial est effectué pour obtenir l’assurance raisonnable, mais non absolue que, selon les critères établis, les moyens et les méthodes sélectionnés aux fins de l’examen ne comportaient aucun défaut grave. En raison des limites inhérentes à une mission de certification, compte tenu de facteurs tels que le jugement, les limites propres au contrôle interne, l’utilisation de sondages et la nature plus persuasive que concluante des éléments probants dans leur ensemble, il y a un risque inévitable que certains défauts afférents aux moyens et aux méthodes de la société ne soient pas détectés (en particulier les défauts intentionnels dissimulés par collusion), même si l’examen est bien planifié et bien exécuté.

Exécution d’un examen spécial de manière objective

En raison des limites inhérentes à une mission de certification, compte tenu de facteurs tels que le jugement professionnel, les limites du contrôle interne, l’utilisation de sondages et de tests et la nature plus persuasive que concluante des éléments probants dans leur ensemble, il y a un risque inévitable que certains défauts afférents aux moyens et aux méthodes de la société ne soient pas détectés (en particulier les défauts intentionnels dissimulés par la direction), même lorsque l’examen est bien planifié et bien exécuté.

Processus d’examen spécial du BVG

Aperçu du processus d’examen spécial

Comme les autres types d’audits, un examen spécial comprend trois grandes étapes : la planification, l’examen et le rapport. La planification d’un examen spécial est particulièrement importante. Même si certains moyens et méthodes doivent être examinés dans le cadre de tous les examens spéciaux, d’autres peuvent être retenus aux fins de l’examen en fonction des résultats de l’évaluation des risques et des contrôles réalisée pendant l’étape de la planification. Par conséquent, la documentation de l’évaluation des risques et des contrôles qui justifie le choix de certains moyens et méthodes à examiner constitue une part importante de la planification d’un examen spécial.

Voici les étapes essentielles de la planification, de l’examen et du rapport :

Étape de la planification

1. Connaissance des activités de l’entité — La connaissance du mandat et des objectifs de la société, de ses résultats prévus et de ses résultats réels, de son profil de risque, de son organisation, de ses activités et de son environnement de fonctionnement constituent le point de départ de la planification de l’examen spécial.

2. Planification en fonction des risques — En se fondant sur sa connaissance de l’entité, l’équipe d’audit cerne les risques qui pourraient empêcher la société d’avoir l’assurance raisonnable que ses actifs sont protégés et contrôlés, que ses ressources sont gérées avec efficience et économie et que ses activités sont menées avec efficacité. Une compréhension préliminaire des contrôles essentiels (aussi appelés moyens et méthodes) est acquise dans le cadre de ce processus.

3. Choix des moyens et des méthodes essentiels — Le BVG a défini un ensemble de moyens et méthodes « essentiels » qui doivent être examinés dans le cadre de tous les examens spéciaux. De plus, les résultats de l’évaluation des risques et des contrôles peuvent étayer l’ajout d’autres moyens et méthodes à l’étendue de l’examen. Il s’agit des moyens et méthodes pour lesquels les défauts, le cas échéant, pourraient empêcher la société d’avoir l’assurance raisonnable que ses actifs sont protégés et contrôlés, que ses ressources sont gérées avec efficience et économie et que ses activités sont menées avec efficacité.

4. Choix des critères pertinents — Le BVG a défini un ensemble de critères standards qui se rattachent aux moyens et méthodes essentiels. Ces critères doivent servir pour tous les examens spéciaux. Cependant, le jugement professionnel exercé pour déterminer si les critères sont valables et s’ils sont suffisants pour pouvoir tirer une conclusion à l’égard de l’objectif de l’audit reste extrêmement important. En fonction des résultats de l’évaluation des risques et des contrôles, le responsable de la mission doit déterminer s’il faut d’autres moyens et méthodes, et les critères correspondants, propres à la société examinée afin de pouvoir tirer une conclusion sur l’objectif de l’audit, comme le prévoit la Loi sur la gestion des finances publiques.

5. Présentation du plan d’examen spécial — Le plan d’examen spécial est fondé sur une étude préparatoire des moyens et des méthodes de la société de même que sur une analyse des risques. Ce plan indique les moyens et les méthodes que nous avons jugés essentiels afin de permettre à la société d’avoir l’assurance raisonnable que ses actifs sont protégés et contrôlés, que la gestion de ses ressources est économique et efficiente, et que ses activités sont menées avec efficacité. Le plan d’examen renferme également les critères qui seront utilisés pour examiner les moyens et les méthodes sélectionnés. Par ailleurs, l’équipe d’audit demandera à la direction de l’entité de confirmer le caractère valable des critères d’audit. Le plan est présenté au comité d’audit de la société avant le début de l’étape de l’examen.

Étape de l’examen

6. Réalisation de l’examen — Durant l’étape de l’examen, les moyens et les méthodes sélectionnés dans le plan d’audit sont évalués en fonction des critères établis afin de déceler d’éventuels défauts graves et, le cas échéant, de déterminer s’ils peuvent empêcher la société de satisfaire aux exigences de l’article 131 de la LGFP. Des éléments probants appropriés et en nombre suffisant doivent être obtenus pour étayer les constatations et la conclusion de l’audit.

7. Consultation des experts internes et externes — Durant l’étape de l’examen, le comité consultatif (composé d’experts internes et externes, et de cadres supérieurs du BVG) est consulté lorsque les problèmes sont inhabituels, complexes, controversés, ou nécessitent une expérience ou des connaissances spécialisées.

8. Validation des faits, des constatations et des conclusions par la direction de la société d’État — Durant l’étape de l’examen, les auditeurs communiquent avec les gestionnaires de l’entité responsables des secteurs examinés, notamment pour vérifier des informations. Vers la fin de l’étape de l’examen, lorsque vient le temps de rédiger le rapport, l’équipe d’audit sollicite systématiquement le point de vue de la direction de l’entité au sujet de l’exactitude et de l’exhaustivité des faits sur lesquels reposent les constatations, les conclusions et les recommandations contenues dans le rapport d’audit.

Étape du rapport

9. Rapport de l’examen spécial — Avant la remise d’un rapport d’examen spécial au conseil d’administration, la direction et le comité d’audit de la société d’État ont l’occasion d’examiner l’ébauche du rapport et de formuler des commentaires ou de fournir des éléments probants supplémentaires sur les constatations et la conclusion. La direction est aussi invitée à répondre aux recommandations formulées par l’équipe d’audit. Le BVG encourage le comité d’audit à jouer un rôle actif dans l’examen et l’évaluation de la pertinence des réponses de la direction et incite ses membres à formuler des commentaires. Enfin, le BVG présente le rapport définitif au conseil d’administration de la société d’État.

10. Publication du rapport — Une fois que le rapport d’examen spécial définitif a été soumis au conseil d’administration, ce dernier le transmet au ministre de tutelle et au président du Conseil du Trésor, pour ensuite le mettre à la disposition du grand public. Après la publication du rapport d’examen spécial par la société d’État, le rapport est reproduit dans la prochaine série de rapports du vérificateur général et déposé au Parlement.

Caractéristiques du rapport d’examen spécial

Énoncé d’opinion dans la conclusion

La conclusion formulée dans le rapport d’examen spécial peut prendre l’une des formes suivantes :

• Conclusion non modifiée (sans réserve) — À notre avis, compte tenu des critères établis, il existe une assurance raisonnable que les moyens et les méthodes de la Société que nous avons examinés ne comportaient aucun défaut grave. Nous avons conclu que la Société avait mis en œuvre ses moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

• Conclusion avec réserve (un défaut grave) — À notre avis, compte tenu des critères établis, [indiquer le moyen et la méthode cités dans le rapport] de la Société comportait un défaut grave, mais il existe une assurance raisonnable que les autres moyens et méthodes que nous avons examinés ne comportaient pas de défaut grave. À l’exception de ce défaut grave, nous avons conclu que la Société avait mis en œuvre ses moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

• Conclusion avec réserve (deux défauts graves) — À notre avis, compte tenu des critères établis, [indiquer les deux moyens et méthodes cités dans le rapport] de la Société comportaient des défauts graves, mais il existe une assurance raisonnable que les autres moyens et méthodes que nous avons examinés ne comportaient pas de défaut grave. À l’exception de ces défauts graves, nous avons conclu que la Société avait mis en œuvre ses moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

• Conclusion défavorable — À notre avis, compte tenu des critères établis, les moyens et les méthodes de gestion organisationnelle et de gestion des activités de la Société que nous avons examinés comportaient des défauts graves. Vu le caractère généralisé de ces défauts graves, nous avons conclu que la Société n’avait pas mis en œuvre ses moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Rapport d’examen spécial

Le rapport d’examen spécial fournit une description détaillée des moyens et des méthodes sélectionnés aux fins de l’examen. Il présente aussi un aperçu de la société d’État; une évaluation par rapport aux critères établis, notamment les constatations clés pour chaque secteur de l’audit; une explication sur tout défaut grave relevé; d’autres observations importantes (positives ou négatives); la conclusion; ainsi que les recommandations qui sont, au besoin, suivies des réponses de la société. Le rapport contient aussi une section intitulée « À propos de l’audit » qui énonce l’objectif, l’étendue et l’approche de l’audit, les sources des critères utilisés et les dates importantes liées aux travaux d’audit. Les recommandations et les réponses de la société sont reproduites dans une annexe.

Réponse au rapport

Toute société d’État qui a déjà été auditée par le BVG doit fournir un plan d’action détaillé pour donner suite aux recommandations de l’audit qu’elle a acceptées – avec des mesures précises, les échéanciers et les noms des responsables – au Comité permanent des comptes publics et au BVG dans les six mois suivant le dépôt de l’audit à la Chambre des communes. Les sociétés qui sont invitées à comparaître devant le Comité permanent des comptes publics pour discuter des constatations d’un audit doivent fournir ce plan d’action au Comité et au BVG avant la tenue de l’audience.

Rapports spéciaux

Aux termes de l’article 140 de la LGFP, si le BVG estime que le rapport d’examen spécial contient des renseignements à porter à l’attention du ministre de tutelle, l’équipe d’audit doit les lui transmettre dans un rapport spécial, après avoir consulté le conseil d’administration de la société.

Aux termes de l’article 141 de la LGFP, le BVG, s’il estime que le rapport d’examen spécial contient des renseignements à porter à l’attention du Parlement, établit à leur sujet, après consultation du ministre de tutelle et du conseil d’administration de la société, un rapport spécial à incorporer dans le rapport annuel suivant de la société d’État et en remet un exemplaire au conseil d’administration et au ministre de tutelle.